經公開評選後採限制性招標之技術服務不應另訂底價決標

[chiyi]

經公開評選後採限制性招標之技術服務不應另訂底價決標
建築師公會全國聯合會職業服務委員會
呂欽文

公共工程之技術服務採購，尤其是建築工程規劃設計監造之採購案，多以公開評選後限制性招標為之。這樣的採購機制，其原始立法精神頗能符合技術服務「創意性」的特質，亦能與國際間重視創意產業之趨向接軌。然而，由於執行過程的偏差，導致這項採購機制不僅未能發揮功效，反倒成了挫傷創意產業的重要因素。這個偏差，就是，投標者經過激烈的評選獲選優勝之後，還必須面對政府機關未知的「底價」，如果不能配合「底價」接受委託，便得面臨喪失資格的命運。
因此，總的來說，大費周章評選最佳創意的過程並不是重點，主辦機關信封裡的那份「底價」反成了最重要的因素。在這樣的執行方式下，得標者經常是心不甘情不願的接受「事實」，以免一切的心血付諸烏有﹔一而再的面對這樣的打擊與「羞辱」的情況下，許多人寧願捨棄公共建築他去。
為彰顯執行方式之謬誤，以下擬就限制性招標之技術服務訂定底價之合理性，試從「決標原則」、「技術服務之採購性質」、「技術服務費率依據」等方面簡要的探討，希望重新建構與還原符合公共利益與採購目的的技術服務採購機制。
1. 決標原則
政府之採購，多量與多樣。為顧及政府之採購目的與參與投標者之權益，必須有一套「決標」之原則，以為公平處理依循，這是絶對必要的。這套「決標」原則便是「政府採購法」第五十二條(決標原則)所明定的﹕
(政府採購法)第五十二條 （決標之原則）
機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中：
一、訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。
二、未訂底價之採購，以合於招標文件規定，標價合理，且在預算數額以內之最低標為得標廠商。
三、以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。
四、採用複數決標之方式：機關得於招標文件中公告保留採購項目或數量選擇之組合權利，但應合於最低價格或最有利標之競標精神。
機關採前項第三款決標者，以異質之工程、財物或勞務採購而不宜以前項第一款或第二款辦理者為限。
依照上述條文，決標原則分四種情況：1.「訂有底價」、2.「未訂有底價」、3.「合於最有利標規定」、4.「採用複數決標」。很顯然的，本條文已清楚宣示，採購之多樣性，不能全以「訂定底價」單一的方式決標，因而有第2.3.4原則之設計，明確指出哪些類型的標案不須訂定底價(或者無法訂定底價)，可「以合於招標文件規定，標價合理，且在預算數額以內之最低標」，甚至「以合於招標文件規定之最有利標」者為得標「廠商」。
同法第四十七條 更明確指出哪些類型的招標不須訂定底價
（不訂底價之原則）
機關辦理下列採購，得不訂底價。但應於招標文件內敘明理由及決標條件與原則：
一、訂定底價確有困難之特殊或複雜案件。
二、以最有利標決標之採購。
三、小額採購。
因此，政府機關凡招標必得有「底價」之觀念顯然是偏差的。
2. 技術服務之採購性質
建築師之技術服務，是以合於使用機關功能性、經濟性、美觀性等之要求為基本目標，並以創意提供最高效益之方案，是不折不扣的「異質」性採購，自然也屬於「最有利標」之採購性質，這個屬性於「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法」第十條已有明載﹕
(機關委託技術服務廠商評選及計費辦法)第十條
「 …前項…….，準用本法有關最有利標之評選規定。」
因此，有關建築師技術服務之採購，其決標方式應採用「採購法」第五十二條決標原則之第三款「以合於招標文件規定之最有利標」，而不應以第一款「訂有底價」方式執行應無疑義。第一款「訂有底價」之決標原則，，其適用情況是類如一般無異質性之工程採購，僅須按圖施工或依規定執行，無任何決定性依據，因此不得不逕以「價格」為決定性因素，以價格最低者決標﹔在那樣的情況下，訂定底價作為上下浮動範圍標準，尚屬合理之做法，但卻不適用於建築師技術服務異質性之採購。
3. 錯誤樣態
現下各機關辦理建築師技術服務之採購，大致分兩種類型﹕1. 未公告固定價格，於議價前訂定底價，低於底價始決標﹔2. 公告固定價格，依固定價格決標。
1.未公告固定價格而以底價決標之類型，其謬誤之處有下列三點﹕
a. 採用決標原則錯誤
建築師技術服務之採購，其決標方式應採用「採購法」第五十二條決標原則之第三款「以合於招標文件規定之最有利標」，而不應以第一款「訂有底價」方式執行已如前述﹔
b. 違反公平交易原則
機關先以不明確的條件讓建築師全心投入評選，再以機關單方面制定的「底價」決標，使建築師處於毫無協商的餘地，於付出代價後卻必須面對不可知的未來﹔這樣專橫的交易行為實嚴重違反公平互惠之原則，更是對技術服務採購本質的嚴重貶損。
c. 所謂「底價」漫無標準
「底價」的存在已非合理，更乖謬之處在於訂定所謂「底價」之標準，毫無依循﹔既無上級機關之指示，更無市場行情可參考，全憑主官一時之念。尤有甚者，由於比較心理，後案的底價(折扣率)經常不會高於前案，甲機關的底價也不會高於乙機關的前例﹔長期「相互競價」的情況下，底價的標準便每況愈下。
2.「公告固定價格，依固定價格決標」之類型，相對而言是較透明而公平，然而仍存在著諸多偏差觀念
a. 技術服務不應打折
各機關採購技術服務之固定價格，大多以「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法附表一、建築物工程技術服務建造費用百分比」所訂標準打折為之。打折的原因不外乎﹕「再低的費率還是有投標者，何須給予高費率」﹔或著說「建造費用百分比所訂者為最高標準，無須給付至100%」。
持平而論，建築師的技術服務，除了功能與美觀外，是涉及生命安全的工作﹔這樣的工作內容，豈可以競價的心態「招攬」廠商﹔競價的結果，其潛在的問題不難想像，好的團隊望之卻步，取而代之的是為求生存不計代價的廠商﹔其服務結果，很可能就是因陋就簡、虛有其表，最終還是由公部門和民眾承擔低劣的設計品質。
當然低價並不完全代表低品質-----這也是招標機關一貫的說辭，但相較而言，低費率找到好團隊的機率高，還是高費率找到好團隊的機率高﹖前者的機率是靠運氣，而後者，在較高的費率下自然能吸引較多好的團隊投標，從眾多好團隊中自然能挑出更好的團隊付予任務。
醫師的健保給付從未聞因甲乙診所或甲乙醫生之別而有差別給付，何以負擔更多數人生家安全與更長時間使用效能之建築師技術服務反而必須面對競價的對待。

b. 技術服務只有最高標準
技服辦法附表一「建造費用百分比」被加註為「上限」，招標機關便據以將公告固定費率自行下調。不論下調多寡，皆呈現了同樣的問題---憑什麼樣的依據下調﹖是預知投標廠商品質不佳因而預為下調，還是建築師技術服務市場行情差因而對應下調。招標機關多非工程單位，何以有如此能力判斷服務費率多寡。附表一之費率，是公部門集多年累積之經驗訂定之標準，有評有據，既使業界多曾反應已不合理，畢竟還是行之有年的依據，雖約「上限」，但沒有明確理由的情況下，逕自下調，其實反映的是主辦機關不求「上限」，不求最佳品質的心態。公共工程品質不良，其實主辦單位的辦事心態已注定結果。
4. 技術服務費率標準
根據以上的說明，我門呼籲----
1. 建築師技術服務費率標準應回歸機關委託技術服務廠商評選及計費辦法附表一「建造費用百分比」﹔
2. 未公告固定價格固然不應另訂底價，公告之固定價格除有明確之理由外不應由主辦招標機關自行折減機關委託技術服務廠商評選及計費辦法附表一「建造費用百分比」所訂之費率。
3. 應導正限制性招標之決標原則，亦即應採用「政府採購法」第五十二條決標原則之第三款「以合於招標文件規定之最有利標」，而不應以第一款「訂有底價」方式執行已如前述﹔

4. 建築師技術服務之招標費率爭議多起自政府採購法第十八條有關「限制性招標」之定義﹔「…….本法所稱限制性招標，指不經公告程序，邀請二家以上廠商比價或僅邀請一家廠商議價。」就本定義必須澄清的是﹕
a. .「限制性招標」招標之決標依第五十二條，屬最有利標性質者，依第三款「以合於招標文件規定之最有利標」決標為宜，已有明確依據，不必涉及「底價」之訂定﹔
b. 所謂「比價或議價」者，應依行政院工程會自訂頒布之「各機關辦理公有建築物作業手冊」1.2.5.1委託勞務之分際與相關服務費用之明確闡述：「因為建築工程有其主觀認知因素，必然只有一家最優選者，難以第二名取代之特殊性，復為避免難以掌握建築規劃設計之服務成果及不易擬定合理底價，故宜配合技術服務辦法第十二條有關招標文件已訂明固定服務費用或費率者，得依該服務費用或費率逕予決標之規定，於招標文件中，明定採用可編列服務費之上限值內之固定服務費用或固定費率，不再議價比價之決標方式，俾利建築師不因得標後議、比價降低服務費用，而降低設計品質，並減省議、比價之行政程序，以提昇作業效率。」

附件 與「底價」相關條文﹕
政府採購法
第十八條 （招標之方式及定義）
採購之招標方式，分為公開招標、選擇性招標及限制性招標。
本法所稱公開招標，指以公告方式邀請不特定廠商投標。
本法所稱選擇性招標，指以公告方式預先依一定資格條件辦理廠商資格審查後，再行邀請符合資格之廠商投標。
本法所稱限制性招標，指不經公告程序，邀請二家以上廠商比價或僅邀請一家廠商議價。
第二十二條 （限制性招標）
機關辦理公告金額以上之採購，符合下列情形之一者，得採限制性招標：
………………..
九、委託專業服務、技術服務或資訊服務，經公開客觀評選為優勝者。
十、辦理設計競賽，經公開客觀評選為優勝者。
第四十六條 （底價之訂定及訂定時機）
機關辦理採購，除本法另有規定外，應訂定底價。底價應依圖說、規範、契約並考量成本、市場行情及政府機關決標資料逐項編列，由機關首長或其授權人員核定。
前項底價之訂定時機，依下列規定辦理：
一、公開招標應於開標前定之。
二、選擇性招標應於資格審查後之下一階段開標前定之。
三、限制性招標應於議價或比價前定之。

第四十七條 （不訂底價之原則）
機關辦理下列採購，得不訂底價。但應於招標文件內敘明理由及決標條件與原則：
一、訂定底價確有困難之特殊或複雜案件。
二、以最有利標決標之採購。
三、小額採購。
第五十二條 （決標之原則）
機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中：
一、訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。
二、未訂底價之採購，以合於招標文件規定，標價合理，且在預算數額以內之最低標為得標廠商。
三、以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。
四、採用複數決標之方式：機關得於招標文件中公告保留採購項目或數量選擇之組合權利，但應合於最低價格或最有利標之競標精神。
機關採前項第三款決標者，以異質之工程、財物或勞務採購而不宜以前項第一款或第二款辦理者為限。
決標時得不通知投標廠商到場，其結果應通知各投標廠商。

第五十三條 （超底價之決標）
合於招標文件規定之投標廠商之最低標價超過底價時，得洽該最低標廠商減價一次；減價結果仍超過底價時，得由所有合於招標文件規定之投標廠商重新比減價格，比減價格不得逾三次。
前項辦理結果，最低標價仍超過底價而不逾預算數額，機關確有緊急情事需決標時，應經原底價核定人或其授權人員核准，且不得超過底價百分之八。但查核金額以上之採購，超過底價百分之四者，應先報經上級機關核准後決標。

第五十四條 （未訂底價之決標）
決標依第五十二條第一項第二款規定辦理者，合於招標文件規定之最低標價仍逾越上開金額時，得由所有合於招標文件規定之投標廠商重新比減價格。機關得
就重新比減價格之次數予以限制，比減價格不得逾三次，辦理結果，最低標價仍逾越上開金額時，應予廢標。
決標時得不通知投標廠商到場，其結果應通知各投標廠商。

第五十六條 （最有利標）
決標依第五十二條第一項第三款規定辦理者，應依招標文件所規定之評審標準，就廠商投標標的之技術、品質、功能、商業條款或價格等項目，作序位或計數之綜合評選，評定最有利標。價格或其與綜合評選項目評分之商數，得做為單獨評選之項目或決標之標準。未列入之項目，不得做為評選之參考。評選結果無法依機關首長或評選委員會過半數之決定，評定最有利標時，得採行協商措施，再作綜合評選，評定最有利標。評定應附理由。綜合評選不得逾三次。
依前項辦理結果，仍無法評定最有利標時，應予廢標。
機關採最有利標決標者，應先報經上級機關核准。
最有利標之評選辦法，由主管機關定之。

機關委託技術服務廠商評選及計費辦法
第十條 採購評選委員會評選優勝廠商，得不以一家為限。
前項評選作業，準用本法有關最有利標之評選規定。)